Деньги из центра на места: как работает децентрализация

«Факты» продолжают разбираться в том, что такое децентрализация. На очереди – бюджетная и налоговая реформа

Реформа межбюджетных отношений, или финансовая децентрализация закладывалась в концепцию реформирования местного самоуправления. В принятом плане мероприятий от 1 апреля 2014 были пункты о внесении изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы, которые приняли в конце декабря прошлого года. Новый 2015год для Украины начался с новой системой распределения финансов, несмотря на то, что территориальные общины так и не были созданы.

Суть изменений в Бюджетном кодексе и действие финансовой децентрализации на примерах «Факты» попросили разъяснить директора Центра анализа и разработки законодательства Ассоциации городов Украины Александра Слобожана. Далее – прямая речь.

2015: финансовые изменения

Изменилась, прежде всего, система финансового выравнивания.

Раньше у нас была централизованная система – все средства собирались «снизу», перебрасывались вверх и действовали по так называемым расходам. Из местных бюджетов в пользу государственного бюджета изымались 100% средств. 

С января этого года выравнивание происходит не по расходам, а по доходам, с учетом индекса налогоспособности территорий по двум базовым налогам: на доходы физических лиц и налога на прибыль. То есть берется общий показатель налога на доходы физических лиц за год, делится на население, выводится на средний по стране и по каждой конкретной территории.

Если вы – мэр города, и вашем бюджете показатель доходов выше среднего, то у вас забирут не 100% средств, как было раньше, а 50%. Например, по всей стране зарабатывают 100 гривен, а вы заработали 200. 100 гривен заберут, но не в центр, а «по реверсу», на места.

То есть на деньги влияет не центр, а математика.

Если сумма меньше этого показателя, то средства добавят, но только 80% от этой потребности. Эта система стимулирует тех, кто хорошо работает к еще более продуктивной работе. А те, кто работает плохо, понимает – государство не предоставит им 100% необходимых средств. На 20% им нужно проводить мероприятия оптимизации, работать с инвесторами и т.д.

Финансовая автономия – города сами планируют свои доходы и расходы

Ранее в Министерстве финансов, условно говоря, 2-3 чиновника планировали показатели доходов и расходов на всю страну. Если они ошибались, то ошибка транслировалась на всю страну. Это привело к тому, что у нас выросли показатели кредиторской задолженности в органах местного самоуправления и долг до 20 мильярдов по среднесрочным займам (это разница между доходами и расходами – когда она слишком большая, казначейство за счет других расходов покрывает этот разрыв). Например, в 2013 году план Минфина не выполнили на 68% местных бюджетов.

Сейчас ведомство не вмешивается в этот процесс, каждый город и область планирует расходы и доходы самостоятельно. То есть если вы спланировали свою доходную и расходную базу плохо – то сами отвечаете за это, а не киваете на «центр».

Налоговая система

Налоги, которые будут идти в местный бюджет (речь идет о городе областного значения):

60% налога на доходы на доходы физических лиц

25% экологического налога

5% акцизного налога по реализации подакцизных товаров

100% единого налога

100% налог на прибыль предприятий и финансовых учреждений коммунальной собственности

100% налога на имущество (недвижимость, земля, транспорт)

Местные заимствования – реальный доступ к рынку ссудных капиталов

Ранее осуществлять внешние заимствования могли только те города, которые имели миллионное население. Мы снизили эту планку до 500 000, сейчас еще более снизили до городов-областных центров, это численность населения 300 000, таким городов сейчас 182.
Есть такие структуры, как Европейский и всемирной банк реконструкции и развития, Корпорация НЕФКО, и много других кредиторов, которые предоставляют кредиты с низкими ставками.
Ранее была система – ты нашел любого инвестора, заключил с ними соглашение о местном заимствования, вы заключили договор, будете, например, модернизировать школу. Передаешь в Минфин, Министерство экономического развития эти документы а там говорят, что «надо ждать». Период ожидания мог длиться от шести до восьми месяцев, и это невыгодно инвесторам – деньги не могут лежать все это время мертвым грузом, деньги должны работать.

Сейчас система действует иначе – если я нашел инвестора и передаю данные в Минфин, чтобы они внесли в реестр. У министерства есть всего месяц, чтобы согласовать их или отказать. Если за это время они ничего не ответили, заимствования считается автоматически согласованным. Если Минфин хочет тебе отказать, то он должен четко аргументировать свой ответ.

Проблемы с финансовой свободой

1. Первые два месяца мы увидели неготовность людей работать с новой системой.

Так как раньше все вроде соответствовало Министерство финансов, другие профильные министерства были расслаблены – «Минфин все запланировал, там лучше посчитают». Например, Министерство здравоохранения и образования уходят на каникулы в январе и гуляют 15 дней. Это приводит к тому, что на начало февраля ни педагоги, ни медики не получили зарплаты. Бюджетный кодекс предусматривает, что субвенции распределяются профильными министерствами. Минфин их запланировал, посчитал их, разработал формулу, но они должны были утвердить свои порядки, чтобы средства попали на места. А они пошли отдыхать. Из-за этого порядка были утверждены лишь в начале февраля, а деньги люди вообще получили только в конце месяца.

2. В 10 приложении в государственный бюджет говорится, что учреждения здравоохранения и образования передаются из государственной собственности в областную и на них выделяется специальная субвенция, за которую отвечает Министерство образования. Но в законе четко не прописано, кому какие учреждения передаются. К этому времени проблема еще не решена.

3. Не все чиновники вычитывают нормы законодательства. Профильные министерства долго не предоставляли своих разъяснений о работе на местах

Территориальные общины

Сейчас происходит лишь первый этап внедрения финансовой децентрализации – он зацепил города областного значения, областные и районные бюджеты – это главные нормы, которые были внесены в бюджетный кодекс. Он создает стимулы к объединению территориальных общин.
У нас приблизно12 тыс. Местных бюджетов – прямые межбюджетные трасферты имеют лишь 669 бюджетов с 12000. Система действует следующим образом: центральный бюджет выделяет средства на область, она – на район, а районы на города районного значения, поселка и села. Идея в том, чтобы отменить посредников, чтобы каждая община имела прямой выход на центральный бюджет.
Бюджетный кодекс ставит на один ряд город областного значения и объединенную общину. Когда общины объединятся, они получат те ресурсы и полномочия, которые сейчас уже имеют города областного значения. После объединения населенные пункты выйдут из подчинения района и получат прямые отношения с госбюджетом.

«Особенные территории»

Нормы закона действуют на всей территории Украины. На той ее части, которая сейчас не контролируется, действуют другие законы – о временно оккупированных территориях, или военно-гражданские администрации. Понятно, что под них рассчитывается баланс поступлений, но по факту туда средства не идут и они оттуда не собираются – это принцип нулевого выравнивания, когда государство ничего туда не дает, но и ничего не вкладывает.

Финансирование оккупированных территорий просто невозможно – каким образом передавать деньги, наличными? Казначейство и банки там не работают, невозможно даже обеспечить транзакции.

Записала Алина Швыдко

Фото: vyhid-e.org.ua

Инфографика: Асоціація міст України