Гроші з центру на місця: як працює децентралізація

«Факти» продовжують розбиратися в тому, що таке децентралізація. На черзі – бюджетна і податкова реформа

Реформа міжбюджетних відносин, або фінансова децентралізація закладалася в концепцію реформування місцевого самоврядування. У прийнятому плані заходів від 1 квітня 2014 були пункти про внесення змін в Бюджетний і Податковий кодекси, які прийняли наприкінці грудня минулого року. Новий 2015год для України розпочався з новою системою розподілу фінансів, незважаючи на те, що територіальні громади так і не були створені.

Суть змін в Бюджетному кодексі і дія фінансової децентралізації на прикладах «Факти» попросили роз’яснити директора Центру аналізу та розробки законодавства Асоціації міст України олександр Слобожан. Далі – пряма мова.

2015: фінансові зміни

Змінилася, передусім, система фінансового вирівнювання.

Раніше у нас була централізована система – всі кошти збиралися «знизу», перекидалися вгору і діяли за так званим витрат. Із місцевих бюджетів на користь державного бюджету вилучалися 100% коштів.

З січня цього року вирівнювання відбувається не за фактичними витратами, а за доходами, з урахуванням індексу податкоспроможності територій за двома базовими податками: на доходи фізичних осіб та податку на прибуток. Тобто береться загальний показник податку на доходи фізичних осіб за рік, ділиться на населення, виводиться на середній по країні і по кожній конкретній території.

Якщо ви – мер міста, і вашому бюджеті показник доходів вище середнього, то у вас забирут не 100% коштів, як було раніше, а 50%. Наприклад, по всій країні заробляють 100 гривень, а ви заробили 200. 100 гривень заберуть, але не в центр, а «по реверсу», на місця.

Тобто на гроші впливає не центр, а математика.

Якщо сума менше цього показника, то кошти додадуть, але тільки 80% від цієї потреби. Ця система стимулює тих, хто добре працює до ще більш продуктивної роботи. А ті, хто працює погано, розуміє – держава не надасть їм 100% необхідних коштів. На 20% їм потрібно проводити заходи оптимізації, працювати з інвесторами і т. д.

Фінансова автономія – міста самі планують свої доходи і витрати

Раніше в Міністерстві фінансів, умовно кажучи, 2-3 чиновника планували показники доходів і витрат на всю країну. Якщо вони помилялися, то помилка транслювалася на всю країну. Це призвело до того, що у нас виросли показники кредиторської заборгованості в органах місцевого самоврядування і борг до 20 мильярдов за середньостроковими позиками (це різниця між доходами і витратами – коли вона занадто велика, казначейство за рахунок інших витрат покриває цей розрив). Наприклад, в 2013 році план Мінфіну не виконали на 68% місцевих бюджетів.

Зараз відомство не втручається в цей процес, кожне місто і область планує витрати і доходи самостійно. Тобто якщо ви спланували свою дохідну і видаткову базу погано – то самі відповідаєте за це, а не киваєте на «центр».

Податкова система

Податки, які будуть йти в місцевий бюджет (мова йде про місті обласного значення):

60% податку на доходи на доходи фізичних осіб

25% екологічного податку

5% акцизного податку з реалізації підакцизних товарів

100% єдиного податку

100% податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності

100% податку на майно (нерухомість, земля, транспорт)

Місцеві запозичення – реальний доступ до ринку позичкових капіталів

Раніше здійснювати зовнішні запозичення могли лише ті міста, які мали мільйонне населення. Ми знизили цю планку до 500 000, зараз ще більше знизили до міст-обласних центрів, чисельність населення 300 000, таких міст зараз 182.
Є такі структури, як Європейський і всесвітній банк реконструкції та розвитку, Корпорація НЕФКО, і багато інших кредиторів, які надають кредити з низькими ставками.
Раніше була система – чи знайшов ти будь-якого інвестора, уклав з ними угоду про місцеве запозичення, ви уклали договір, будете, наприклад, модернізувати школу. Передаєш у Мінфін, Міністерство економічного розвитку ці документи а там говорять, що «треба чекати». Період очікування міг тривати від шести до восьми місяців, і це невигідно інвесторам – гроші не можуть лежати весь цей час мертвим вантажем, гроші повинні працювати.

Зараз система діє інакше – якщо я знайшов інвестора і передаю дані в Мінфін, щоб вони внесли до реєстру. У міністерства є всього місяць, щоб узгодити їх або відмовити. Якщо за цей час вони нічого не відповіли, запозичення вважається автоматично погодженим. Якщо Мінфін хоче тобі відмовити, то він повинен чітко аргументувати свою відповідь.

Проблеми з фінансовою свободою

1. Перші два місяці ми побачили неготовність людей працювати з новою системою.

Так як раніше все начебто відповідало Міністерство фінансів, інші профільні міністерства були розслаблені – «Мінфін все запланував, там краще порахують». Наприклад, Міністерство охорони здоров’я та освіти йдуть на канікули в січні і гуляють 15 днів. Це призводить до того, що на початок лютого ні педагоги, ні медики не отримали зарплати. Бюджетний кодекс передбачає, що субвенції розподіляються профільними міністерствами. Мінфін їх запланував, порахував їх, розробив формулу, але вони повинні були затвердити свої порядки, щоб кошти потрапили на місця. А вони пішли відпочивати. З-за цього порядку були затверджені лише на початку лютого, а гроші люди взагалі отримали тільки наприкінці місяця.

2. У 10 додатку до державного бюджету йдеться, що заклади охорони здоров’я та освіти передаються з державної власності в обласну і на них виділяється спеціальна субвенція, за яку відповідає Міністерство освіти. Але в законі чітко не прописано, кому які установи передаються. До цього часу проблема ще не вирішена.

3. Не всі чиновники вичитують норми законодавства. Профільні міністерства довго не надавали своїх роз’яснень про роботу на місцях

Територіальні громади

Зараз відбувається лише перший етап впровадження фінансової децентралізації – він зачепив міста обласного значення, обласні і районні бюджети – це головні норми, які були внесені до бюджетного кодексу. Він створює стимули до об’єднання територіальних громад.
У нас приблизно12 тис. Місцевих бюджетів – прямі міжбюджетні трасферты мають лише 669 бюджетів з 12000. Система діє таким чином: центральний бюджет виділяє кошти на область, вона – на район, а райони міста районного значення, селища та села. Ідея в тому, щоб скасувати посередників, щоб кожна громада мала прямий вихід на центральний бюджет.
Бюджетний кодекс ставить на один ряд місто обласного значення та об’єднану громаду. Коли громади об’єднаються, вони отримають ті ресурси і повноваження, які зараз вже мають міста обласного значення. Після об’єднання населені пункти вийдуть з підпорядкування району та отримають прямі відносини з держбюджетом.

«Особливі території»

Норми закону діють на всій території України. На тій її частині, яка зараз не контролюється, діють інші закони – про тимчасово окупованих територіях, або військово-цивільні адміністрації. Зрозуміло, що під них розраховується баланс надходжень, але за фактом туди кошти не йдуть і вони звідти не збираються – це принцип нульового вирівнювання, коли держава нічого туди не дає, але і нічого не вкладає.

Фінансування окупованих територій просто неможливо – яким чином передавати гроші, готівкою? Казначейство та банки там не працюють, неможливо навіть забезпечити транзакції.

Записала Аліна Швидко

Фото: vyhid-e.org.ua

Інфографіка: Асоціація міст України