Автор реформи децентралізації Анатолій Ткачук: “Префекти – дурість, немає в українській мові такого слова”

Автор реформи децентралізації Анатолій Ткачук: “Префекти – дурість, немає в українській мові такого слова”

В інтерв’ю “Сьогодні” директор з науки і розвитку Інституту громадянського суспільства і по суті автор реформи децентралізації в Україні Анатолій Ткачук розповів про особливості реформи та світовому досвіді

На інтерв’ю з Анатолієм Федоровичем ми зустрілися неподалік від будівлі Мінрегіону в одній з маленькиъ кав’ярень. У часи президентства Ющенка він був заступником голови відомства до приходу до влади Віктора Януковича. У 2014-му йому пропонували повернутися, але він пішов в директори з питань науки та розвитку Інституту громадянського суспільства”. Цілий рік з чиновниками та експертами готував реформу децентралізації: писав законопроекти, провів десятки, якщо не сотні круглих столів і прес-конференцій. Тепер разом з колегами їздить по регіонах, розповідаючи місцевій владі і народу, що таке децентралізація, і чому реформа так потрібна реформа.

– Україна проводить децентралізацію за французько-польської моделі. Приміром, префекти – чисто французька модель президентських керівників на місцях.

– Префекти – це дурість. Немає в українській мові слова “префект”, воно чуже. Що стосується держчиновника високого класу, який стоїть на сторожі Конституції, законів та інтересів держави – це абсолютно правильно. Це не французька модель. Якщо забрати слово префект, така модель існує скрізь. У Польщі – воєвода, в Італії – комісар. Інша справа, що в різних країнах ці чиновники або повністю підконтрольні уряду, або – уряду і президенту. У нас таких чиновників пропонується призначати президента за поданням Кабміну. І з цього питання є дискусія. В Україні уряди змінюються так часто, що так само часто будуть міняти і “префектів”. Тому змішаний спосіб призначення зараз, може, і нормальний. Але назва неправильне.

– Спочатку пропонували “державний урядник”…

– Ми ж і пропонували. Ми пропонували просту схему: все нове має називатися новими термінами, які мають історичні українські корені. Базовий рівень – волость. В Україні існували волості ще з часів Київської Русі. Другий рівень – повіт. А регіональний рівень – край.

– У планах – ліквідувати рай – і обладміністрації. Але, по суті, новопризначеним префектам, як і сьогоднішнім губернаторам, потрібен апарат співробітників для роботи. Тобто, старі кадри з адміністрацій просто перейдуть на роботу до префектам?

– Звичайно, префект не може існувати сам. У нього повинні бути юристи, аналітики. Сьогодні в ОДА працюють більше тисячі чоловік. Тепер значна частина цих людей буде працювати в облвиконкомі, і невелика – залишиться на рівні префекта.

– Також у селах з’являться старости…

– Коли на досить великій території, де 20-30 поселень, буде одна громада з великим бюджетом і повноваженнями, – буде голова громади та рада. Маленьким поселенням потрібно контактувати з новими радою та головою. І їм не потрібно кожен раз бігти в центральний місто або населений пункт, щоб там вирішити питання. У них буде староста, який буде виконувати роль комунікатора: зібрати якісь папери і відвезти, або проконтролювати, прибирає комунальне підприємство сміття на цій території. Мало того, у великих селах, які увійдуть в об’єднану громаду, залишаться якісь служби: соціальні офіси, бібліотека…тобто, територіальні офіси. І староста, фактично, буде очолювати цей офіс.

– У Польщі, приміром, бюджетам гмін з центрального виділяють гроші на освіту. В Україні місцевим бюджетам дають гроші на освіту і, наприклад, на медицину?

– Сьогодні вони фінансуються за рахунок державної медичної та освітньої субвенцій. Так і залишиться. Але є дві складових: мережа (освітніх і медичних установ – Авт.), яка знаходиться у власності громад, і витрати на одного учня, які розраховуються державою. Тому передача останнього на рівень громади повинна істотно поліпшити якість освіти. Сьогодні на одного учня держава виділяє приблизно 9 тис грн в рік. У міських школах – це 6-7 тис грн. У селах цифра зростає до 15-20 тис грн. Рекорд – 35 тис грн. Тобто, грошей на одну дитину виділяється в 5 разів більше, ніж у міській школі, а результат – тотальна малограмотність. Якщо питання освіти передати на рівень громади, місцеве самоврядування отримає певну суму грошей у розрахунку на кількість учнів. Цих грошей точно не вистачить для тієї мережі освітніх установ, яка є сьогодні.

Дивна історія: у нас середніх шкіл найбільше, початкових – найменше. А повинно бути навпаки. Але поки це не компетенція органів місцевого самоврядування всі кричать, що ми не допустимо закриття шкіл. А Київ – гад, не дає нам грошей на школу. А про те, що потрібно платити 35 тис на дитину, ніхто не думає.

Думають, нехай дядя Вася десь збере грошей і нам дасть. Під Києвом є школа, в якій навчається 47 дітей на всі 10 класів. Коли директор цієї школи почав кричати, що не допустить закриття, я запитав: який середній бал ваших випускників на ЗНО? П’ять разів публічно питав. Мовчав. Потім його прорвало, сказав: “Що ви думаєте, що всі повинні йти в університети? А хто ж тоді у вас унітаз встановить?”. Тоді я звернувся до людей, які були присутні на зустрічі: “Дивіться, директор ставить планку для ваших дітей унітази встановлювати!”. Звичайно, коли система почне працювати, перші пару років буде складно, будуть скандали. Але потім все відпрацювати, десь мережа освітніх установ скоротиться, десь громади можуть між собою домовитися в рамках співробітництва. Будуть їхні діти ходити на навчання в сусідню громаду і перераховувати 9 тис на дитину в бюджет цієї громади.

– Бюджетна децентралізація вже стартувала. А так звана політична – добровільне об’єднання громад, передача повноважень на місця, – ще йде. Можна сказати, що наступні два роки до місцевих виборів в 2017-му стануть пілотними?

– Немає ніяких пілотів, децентралізація вже йде. У містечку Кобеляки (Полтавська обл.) всі вулиці відремонтовані, в передмісті Хмельницького Гречанах ніколи не було дороги і тротуарів – зараз все відремонтовано. По всій Україні йде процес. Це перші наслідки зміни бюджетних підходів, які відбулися в грудні, і за півроку ми маємо дуже непогані результати. В середньому по Україні на людину зібрано по 75 грн від збору з роздрібного продажу підакцизних товарів (за ставкою до 5% вартості реалізованого товару – Авт.). А в минулому році цих грошей не було. Приміром, податку на нерухомість за півроку зібрали більше, ніж у розрахунку за рік. По ПДФО до місцевих бюджетів за півроку надійшло десь на 10 млрд грн більше. Тобто, це серйозні результати. Плюс реально почався процес об’єднання громад. Наприклад, у Хмельницькій облрада затвердила 23 об’єднаних громади, і там пройдуть вибори на новій основі.

– Бюджет польської гміни отримує до 38% податку на доходи підприємств…

– У нас є податок на доходи підприємств. Він іде на рівень області. І це правильно. Візьмемо місто Нетішин Хмельницької обл. Там знаходиться Хмельницька АЕС – найбільший платник цього податку. Не може цей податок бути залишений тільки для бюджету міста Нетішин, тому що не Нетішин будував АЕС.

– А якщо взяти підприємства поменше?

– Дрібні підприємства “сидять” на єдиному податку, який закріплений за місцевими бюджетами. І сьогодні українська бюджетна система схожа на північно-європейську модель: Данії, Норвегії, Швеції.

– Чи зможуть місцеві бюджети вводити місцеві податки? Наприклад, німці платять до бюджетів громад податок на собак…

– У різних країнах світу – різні податкові системи. Якщо дивитися глобально, мінімум 60-70% всіх надходжень місцевих бюджетів – це ПДФО. Тому що це найбільш стабільний і передбачуваний податок, який говорить про те, що там (в цій громаді – Авт.) хто ще працює. Тому основним є податок на доходи фізосіб. Друга частина податків, так звані рентні податки: на нерухомість, землю…

В Україні всі кричать, мовляв, дайте нам землю, ми будемо її продавати, встановлювати будь-які податки. Але це неможливо. Не громада може існувати за рахунок рентних платежів. Це тільки розбещує людей і веде до деградації.

І не можуть рентні платежі бути великими, оскільки це не дасть можливості розвиватися бізнесу. Тому, як правило, складова рентних платежів у місцевих бюджетах різних країн не більше 10-11%. Є різноманітні місцеві податки, в тому числі на собак, збір на дощову каналізацію… Але це все дуже дрібні податки. І говорити, що їх зараз потрібно вводити, немає ніякого сенсу. Податок важливий і потрібний, коли сума, яка надходить набагато більше витрат на адміністрування цього податку. Якщо податок дрібний, навіщо він потрібен? Ускладнювати життя людям, які займаються збором податків?

– Вже створений Держфонд регіонального розвитку. Як і які регіони можуть претендувати на отримання грошей Фонду? Чи може, наприклад, громада написати проект і під нього отримати гроші?

– В Україні вже повністю створено законодавче забезпечення для роботи Держфонду регіонального розвитку. Є базовий закон про основи державної регіональної політики, який визначає, як розробляється державна стратегія регіонального розвитку, регіональні стратегії, плани реалізації, які закінчуються конкретними проектами. І Держфонд фінансує конкретні проекти, які відповідають стратегії області. Яким чином розподіляються гроші?

Вони розподіляються в автоматичному режимі між регіонами: 80% всіх коштів Фонду розподіляються пропорційно між усіма регіонами в залежності від населення регіону. Тобто, якщо в регіоні проживає 3% всього населення України, регіон отримує 3% від цих 80%. Решта 20% розподіляються між регіонами в залежності від кількості населення в цьому регіоні, де ВВП на душу населення менше 75%.

Тому частина областей отримує один транш, інша частина – два. Сьогодні підготовлені і прийняті всі підзаконні акти, які говорять, як готувати проект, як його подавати. На сайті Мінрегіону є розділ, де в онлайні можна заповнити проектну заявку. Все зроблено дуже красиво. За винятком психологічної готовності людей в областях готувати такі проекти. В 2015-м, традиційно, подавали на фінансування всякі мох і болото, які мало чим відповідають стратегії розвитку області. Але враховуючи, що законодавчу базу тільки прийняли, на все це закрили очі. Але, думаю, в 2016-му такого вже не буде. Області повинні готувати нормальні конкретні проекти, які будуть збільшувати здібності обласних економік.

– Звучали пропозиції наповнювати Держфонд грошима міжнародних донорів та іноземних інвесторів, щоб громади могли залучати іноземні інвестиції під конкретні цільові програми розвитку регіонів.

– Якщо є стратегія розвитку галузі, яка передбачає, наприклад, що в певному районі області є зайві робочі руки, самозайняті люди, але вони не можуть працювати…Там може бути , наприклад, проект створення молочного кооперативу. І під цей проект виділяються гроші на купівлю обладнання, будівництво приміщення. Щоб люди на селі, які вирощують худобу, могли здавати якісне молоко за високою ціною. І це буде збільшувати доходи домогосподарств. І такий проект може бути профінансований, і в багатьох обласних стратегіях це було прописано. Але жодна область не подала такого проекту. Тому що вони не можуть зрозуміти, як це написати. Простіше написати: “поміняти вікна в школі”.

– Тобто, за рахунок міжнародних донорів цей Фонд ще не наповнюється?

– Ні. Але, у нас є домовленість з ЄС у відповідність з якою на підтримку регіонального розвитку ЄС виділив 50 млн євро. І для того, щоб ці гроші зайшли, Україна повинна виконати кілька умов. Перший транш у 26 млн євро повинен зайти десь на початку наступного року, так як мені здається всі критерії до цього часу ми виконаємо. Тому що для цього траншу ми повинні були прийняти закон, запустити Фонд, виділити гроші у Фонд і передати регіонам не менше 70% грошей Фонду. Поки все йде нормально, ми все виконуємо. Перший транш у 26 млн євро – це невелика сума. Але вона буде свідчити про те, що Україна почала щось робити. Тому що ці 50 млн євро, якщо я не помиляюся, були виділені ще у 2009-м.

– У Франції та Польщі, наприклад, громади і комуни, як юридичні особи, можуть брати кредити в банках. У нас таке можливо?

– Так, наш бюджетний кодекс це дозволяє.

– Але у нас це не дуже поширене…

– Звичайно, тому що за все треба відповідати. Коли ви берете кредит, його потрібно повернути. Тому позички у нас беруть Київ, Львів, Одеса, Дніпропетровськ, де великі бюджети. Коли ж ми думаємо, що такими можливостями повинні користуватися всі, це неправильно. Інакше буде як з цими кредитними майданами. Спочатку набралися кредитів, не підкріплених доходами, а потім думають, ніж віддавати. У Польщі нещодавно одну з гмін виставили на ліквідацію: вона набралася кредитів на 27 млн злотих при бюджеті в 11 млн. І все, ця гміна банкрут, і держава приймає рішення щодо приєднання її до іншої гміні. І це нормально і демократично, а у нас би вже всі кричали “все пропало”.

– У Польщі, приміром, Forbes публікує щорічний рейтинг інвестиційної привабливості гмін. Після добровільного об’єднання громад та затвердження їх перспективних планів розвитку чи це можливо в Україні?

– В теорії так. На практиці все працює трохи складніше. Сьогодні в багатьох областях є нормальні стратегії. Але повинен бути наступний крок: у вас є стратегія, під цю стратегію є план реалізації, місцевий бюджет, який ви приймаєте з урахуванням стратегії. Але у нас стратегія існує окремо, а за бюджет депутати торгуються. Але тепер ми “підібгали” їх Держфондом: якщо ви не подаєте проект у відповідності зі стратегією, ви не отримаєте гроші з Держфонду. Це буде стимулювати до інтелектуальної роботи, а не просто землю дерибанити. Думаю, роки через три в областях будуть досить адекватні стратегічні документи і люди, які будуть готувати проекти розвитку, здатні зацікавити інвесторів. В рамках нашої роботи децентралізації ми підготували законопроект про внесення змін і доповнень до низки інших законів щодо містобудівної діяльності. Ми вводимо новий тип планувального документа – схема планування території громади. Сьогодні у нас взагалі дивна ситуація. Є генплани населених пунктів, і наступний документ – вже схема планування територій району та області.

Приміром, ви – потенційний інвестор і побачили, що біля якогось села є урочище, а там – мінеральна вода. Ви хочете побудувати санаторій. Це за межами села, то є урочище не входить до генплану села. А у району, як правило, немає схеми планування території.

А якщо б і був, то ті 10-15 соток настільки маленький клаптик, що на схемі планування його не було б видно. І тоді вам треба йти в райадміністрацію і домовлятися, щоб вони взялися за розробку схеми планування території. І в райраду, оскільки він повинен бути замовником схеми. Він же і затверджує схему. Після того, як все це буде зроблено, ви починаєте працювати з сільрадою, тому що потрібна вам земля знаходиться на території сільради. Тобто, в процесі три гравця. Ми пропонуємо, щоб на рівні кожної громади була своя схема планування, по якій буде чітко зрозуміло: це землі такої території, ці – землі промисловості…І інвестор дивиться на ці документи: тут є люди, а ось тут є зарезервована земля для виробництва.

– Як Ви ставитеся до створення спеціальних економічних зон?

– Погано. Спеціальні економічні зони, як правило, – це розсадник корупції і чорна діра. У нас вже були спецэкономические зони і крім втрат для бюджету ми не отримали нічого.

– У Польщі, наприклад, є спецэкономические зони в деяких гмінах, які конкурують між собою за інвесторів, пропонуючи податкові пільги, допомогу в написанні бізнес-плану та пошуку кадрів…

– Це можна робити без всяких зон. Сьогодні створити і зареєструвати підприємство легко. Є проблема з розміщенням цього об’єкту з територією. Як правило, багато підприємств – комунальні , колишні державні, які приватизовані просто “розбомблені”. Власники сидять на цих залишках і чекають, поки хтось дасть їм за цю руїну великі гроші. Тому у нас дивна історія: в межах міста є багато територій, де можна розмістити бізнеси, але вони приватні і ніхто з цим не може впоратися. Але для цього є інструментарій. Монополія на планування територій – біля місцевого самоврядування. Воно може спланувати місто таким чином, що ці сьогоднішні руинные заводи потраплять в зовсім іншу категорію (де земля, наприклад, дешевше – Авт.). А далі є процедура викупу або вилучення земельних ділянок з метою суспільної необхідності або громадських потреб. Тобто, інструментарій є. Просто до певного часу місцеве самоврядування мислило по-іншому. Але епоха “дерибану” закінчилася, і тепер добробут кожного міста буде залежати від інтелектуальних здібностей місцевої ради і депутата.

– Я так розумію, що Ви і противник кластерів?

– Чому? Немає.

– Добре. У нас на Закарпатті є “Єврокар”, де збирають Skoda. Можна було б разом з Угорщиною і Словаччиною створити кластер з виробництва авто.

– У нас багато вчених написали безліч статей про кластери. І у всіх областях народ пише, що ми будемо створювати кластери. Але коли я ставлю питання про те, а чи є суб’єкти для кластерів, всіх це викликає повне зневіру. Кластер – це різні бізнеси, які знаходяться на певній території, займаються чимось близьким і доповнюють один одного. Це дуже цікавий винахід ринку, коли за рахунок взаємодії бізнеси не конкурують, а взаємно підсилюють один одного. В Україні я поки не бачу багато галузей, де можна було б створити кластери. Але у нас є місця, де кластер створений, але потрібно допомогти місцевим бізнесам попрацювати між собою. Нещодавно я повернувся з Трускавця. Трускавець – типовий туристично-оздоровчий кластер. Там знаходиться багато готелів, клінік, і все це на базі мінеральної води. Потрібно просто допомогти місцевому бізнесу налагодити діалог.